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    Title: GATS建制演進的政治經濟分析-以觀光服務貿易為例
    Authors: 周旭華
    Contributors: 鄧中堅
    張新平

    周旭華
    Keywords: 世界貿易組織
    服務貿易總協定
    觀光
    國際建制
    相互利益
    WTO
    GATS
    tourism
    international regime
    mutual interest
    trade in services
    Date: 2006
    Issue Date: 2016-05-06 17:04:21 (UTC+8)
    Abstract: 本文以GATS觀光建制演進為例,驗證以新自由制度主義為基礎所建立的基本假設。本文對GATS觀光建制演進所作之考察,驗證了經濟過程面、整體權力結構、議題權力結構、國際組織面等總體政治經濟結構面因素,在不同階段,單獨或合併對GATS觀光建制立法演進產生不同面向之影響。(見圖7-1)
    經濟與科技發展及變化,是GATS及觀光建制議題形成的主要動能。GATS建制之形成,最初之原動力來自於美國因經濟及科技發展,而產生將服務貿易納入多邊貿易體系之利益認知,進而透過議程設定以推動建制之形成。WTO設立後,面對全球觀光需求成長之趨勢,不同發展階段的國家,都看到許多觀光商機,皆對觀光服務貿易寄以厚望,因此產生了持續進行觀光自由化談判之動能。
    經濟與科技發展及變化,除了促成繼續推動模式二自由化承諾外,亦驅策已開發國家如美國所主張之模式三自由化,及開發中國家如印度所主張之模式四自由化。網路科技之進步,提高某些服務以模式一跨境提供的可行性,而產生模式一自由化之動機。但經濟與科技發展及變化,固然帶來了商機,也導致某些開發中國家所賴以維生之觀光產業,遭受跨國公司挾新科技之重大威脅。觀光附件立法之原始驅力,即來自於開發中國家面對經濟及科技變化所帶來之挑戰,期望透過立法途徑以有效減少利益漏失。
    經濟及科技變化因素產生了談判動機,但仍有賴足夠的權力才能推動談判,而將所欲談判之議題推上議程,並影響談判結果。GATS建制之形成,最初得力於美國運用其於冷戰時期的強大整體權力為後盾,排除議價障礙,而將服務貿易議題推上烏拉圭回合談判議程。但隨著冷戰結束,整體權力結構未必能支配個別議題權力結構,美國較難運用其整體權力以遂行其在經貿議題領域的主張。因此,在服務貿易議題領域,烏拉圭回合後期一再出現多數意見凌駕美國利益期待的重要決定,例如美國所主張之國民待遇與市場開放二大原則列入一般義務,以及以負面表列方式作承諾,均遭到多數意見反對而大幅修改。
    就權力結構面向觀察,當前WTO下的整體權力結構,係美國為首,EC協同領導,G-20具有關鍵反對地位的態勢。觀光議題權力結構,大致與WTO下的整體權力結構接近,亦是美歐主導,G-20具關鍵地位之態勢。整體權力結構因素,對於WTO建制整體推進與遲滯,例如杜哈議程的整體進展,影響較為直接。觀光特定承諾談判作為杜哈議程下服務貿易談判的一環,亦受整體進展之間接影響。美國所主張之旅館服務模式三自由化,以及「觀光談判九國立場文件」所主張之模式一及模式四自由化,皆因取得足夠的權力基礎,而較有機會進入談判議程。對觀光附件提案國言,觀光附件提案在杜哈議程展開後的政治經濟氣候下,迅速失去動能,與提案國勢單力薄,欠缺權力基礎不無關係。透過議題串連及或結盟可提高權力;觀光附件原始提案國多明尼加等,透過「觀光談判九國立場文件」提案,而與G-20主要成員議題結盟,不無強化提案之權力基礎,以提高競爭防護議題進入談判議程機會之意。
    議題權力結構對於觀光談判有其影響。雖然由於整體權力結構與觀光議題權力結構的落差不大,其權力基礎究係整體權力或議題權力,不易分辨。不過,印度在杜哈議程下大幅放寬對觀光旅遊服務模式三自由化之承諾,議題權力結構可以局部解釋此一立場大轉變之原因。觀光附件提案國整體權力甚弱,但因對觀光議題之重視,傾力推動,而使其在此議題之權力得以提升,而發揮影響議程之作用。
    在國際組織面因素方面,正式或非正式國際網絡、規範、制度,對權力行使所產生之約束力或助力,有時會造成與權力結構不盡一致的議價結果。昔日GATS形成之初,係在原GATT建制下進行談判,開發中國家得以利用GATT既有架構表達反對立場,而導致GATT秘書處無法於1980年代初期建立服務貿易討論的正式議程。其後,烏拉圭回合談判中,在強調「貿易體系整體需求」而不考慮個別國家利益下,限制了美國之權力運用,使其無法迫使他國接受其所擬訂的「服務貿易總協定」草案版本。國際組織面因素,對弱國的權力的行使常有頗大助力。尤其是GATS發展規範及其所衍生之規則,使權力相對弱勢之開發中國家取得更佳議價地位。開發中國家關於觀光議題之提案,無論是特定承諾談判或觀光附件相關議題之主張,發展規範及相關規則皆是重要後盾。反觀已開發國家受發展規範之拘束,卻又不能加以挑戰,只能於規則層次爭取有利之解釋。除發展規範外,WTO單一承諾談判制度及投票規則,乃至其他國際組織如世界觀光組織、UNCTAD,乃至NGOs的網絡關係或行為規範,亦對觀光建制演進有所影響。
    本文之考察,亦驗證了另一項結構面之基本假設:改變GATS建制內容的新主張能否推進,前提是會員對於在「促進經濟福祉」及「維護政策自主」二方面相互利益之強弱有無之認知。GATS建制之自由化、發展、國內管制等三大主要規範,均可辨認出此二類可期待之相互利益,作為合作之基礎。惟強弱有別;例如,發展規範對已開發國家眼前之直接利益顯然不大,故政治基礎較不穩定,從而出現透過政治運作而降低牽制之嘗試。基本上,國家恒常運用其權力以追求利益,倘若某一涉及建制演進之主張,並無足夠的相互利益可資期待,則難誘發其運用權力以推進該主張之動能。推動建制改變的提案主張,必須具有與權力結構大致相稱的相互利益,但發展規範的推進無此條件。因此,相較於自由化規範,發展規範之推進,更有賴權力較大之會員,著眼於長期整體利益,包括價值理念之維護,作出較多讓步。
    觀光特定承諾談判係以GATS自由化規範之相互利益為基礎,若能維持各提供模式自由化之均衡,兼顧發展規範,則其相互利益堪稱顯著,有助建制新內容之推進。例如,印度對觀光服務市場開放進一步放寬,除權力結構面因素外,顯著的「促進經濟福祉」預期相互利益之存在,亦有其解釋力。較大的挑戰是觀光附件提案;此一提案因係以發展規範為基礎,故其提案內容相互利益本即較不顯著,但不僅已開發國家無利益,連許多開發中國家所關心的政策自主利益亦遭威脅。此一提案雖一度獲得熱烈討論,卻於2002年杜哈議程展開後歸於沉寂,預期之相互利益不足乃是導致其失去動能的根本原因。在杜哈議程的政治現實下,原提案國改以「示範要求文件」,在特定承諾談判中,以實現觀光附件之目標,有其相互利益之考量。
    展望未來,觀光服務貿易對不同發展階段之國家,皆具有潛在利益。對於服務貿易普遍缺少競爭力的開發中國家來說,觀光服務貿易更提供了創造外匯及就業機會而消除貧窮的契機所在。隨著全球化之推進,國際觀光服務貿易的商機愈來愈多,但跨國公司運用新科技,並進行各種形態之企業整合,導致競爭更趨白熱化,因而開發中國家所擔心的經濟利益漏失亦可能加劇。不同發展階段的WTO會員,基於各自的利益認知,皆有意運用權力以影響觀光建制之演進,使其朝著有利於已的方向發展。因此,GATS觀光服務貿易建制下,無論是特定承諾談判,或如觀光附件之類的規則談判,經濟面向的動能未來將持續存在。
    但談判能否推進,重要前提是提案內容是否在「促進經濟福祉」及「維護政策自主」二方面具有相互利益。觀光附件提案在杜哈發展議程中遭到冰存,主因之一是相互利益不足。隨著全球化持續推進,國際觀光所出現的經濟漏失可能更趨嚴重,倘若觀光附件內容加以修改,而能解決開發中國家既要防止經濟利益漏失,又要避免主權旁落之兩難困境,兼具經濟福祉及政策自主之相互利益,則不無可能重新取得大部分開發中國家之支持。假如進一步在內容設計上,兼顧已開發國家之立場,則立法阻力將可減少。必須注意的是,期待相互利益是某一主張被接受的基礎,然而若日後之實際相互利益,與期待利益落差過大,則可能侵蝕原先的合作基礎,而對建制造成危機。例如,國內管制規範的實踐經驗,即出現與預期相互利益不符之情形,造成規範弱化之挑戰。
    未來GATS建制演進之實際進展,主要仍受權力結構之支配。就整體權力結構觀察,美國在「一超多強」結構下,仍是軍事獨強,也是WTO下整體權力最強的會員。但EC在其會員擴增為25國且進一步整合後,或許更具與美國分庭抗禮的實力;「金磚四國」整體力量上升,除了已經在WTO內的中國、印度、巴西外,尚有俄羅斯即將加入,未來可能在農業G-20基礎上,展現其在WTO下更強的的結盟實力,但由於四國的基本利益並不一致,故其未來影響尚待觀察。就目前WTO會員之權力結構而言,美國與歐盟對建制的支持,是維繫及演進的關鍵所在。整體而言,多邊自由貿易建制合乎美國及歐盟的政治經濟利益,理當可獲其支持。 再就價值理念言,會員間除了權力與利益的理性計算外,也受到價值觀之制約,而多邊自由貿易建制,本質上係以西方式自由民主理念為價值基礎,對美國及歐盟具制約力。因此,在可見的未來,不易出現類似1970年代國際貨幣建制瓦解之情形。
    在觀光議題權力結構方面,從統計數字顯示的趨勢觀之,美國、EC將繼續居於主導地位。但開發中國家的權力持續上升,中國與印度皆因觀光消費能力增加而產生議題權力;中國之成長尤其值得注意。另一方面,國際觀光對「金磚四國」外匯收益及就業機會之提供日趨重要,增加其對觀光客來源國之經濟依賴。
    整體權力結構與觀光議題權力結構合併觀之,美國在可見的未來仍將是談判動能的主要來源,但美國必須獲得到EC的支持,並取得G-20之諒解,始能順利推動議程,在觀光服務模式三自由化之推動,此一權力基礎將繼續存在。從G-20在坎昆會議中面對美歐聯手所展現的對抗力量觀之,縱使推動議程的力量尚嫌不足,至少有力量阻滯議程,而迫使美國及EC重視其意見。G-20未來權力可能繼續上升,但對已開發國家的依賴將加深,且因各自與不同已開發國家間的權力關係不等距,而可能造成權力結構複雜化。 「觀光談判九國立場文件」所表達的模式四自由化,及限制觀光反競爭行為等立場,若開發中國家立場一致,則有機會獲得回應,但因權力結構日趨複雜,一切仍有變數。
    就國際組織面言,發展規範及其相關規則,可望繼續牽制已開發國家,而提供開發中國家,尤其低度開發國家助力,使其向已開發國家所提出之主張更具正當性。未來,只要美國無意改變其積極參與並領導WTO建制的基本政策,當不致一味推動自由化規範,而偏廢發展規範。觀察WTO近年來的演進脈絡,美國面對國際組織面向之牽制,傾向於切割開發中國家陣營,限縮發展規範的適用對象於低度開發國家,而將發展規範對其之牽制減至最低。其次,開發中國家所一再主張的GATS第4條落實或施行問題,攸關發展規範下的權利義務內容,影響議價態勢及結果,乃是開發中國家與已開發國家未來無法迴避的問題。此外,WTO決策規則及實踐,包括正式程序及非正式機制如「綠室會議」之運作,未來是否改變,對議價結果也會有影響。在司法層面,WTO爭端解決之決定,例如美墨電信案對參考文件及發展規範之見解,以及網路賭博案對國內管制例外之解釋,也可能對觀光建制演進產生影響。
    Reference: 中文文獻
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    Description: 博士
    國立政治大學
    外交學系
    90253502
    Source URI: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/record/#G0902535022
    Data Type: thesis
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