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https://nccur.lib.nccu.edu.tw/handle/140.119/52643
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| Title: | 論公務人員的憲法權利─借鑑美國憲法之理論與實務
The constitutional rights of public servant-learn the theory and practice of United States` constitution |
| Authors: | 徐崑明 |
| Contributors: | 蘇永欽
徐崑明 |
| Keywords: | 憲法權利
公務人員 |
| Date: | 2009 |
| Issue Date: | 2012-04-12 14:12:51 (UTC+8) |
| Abstract: | 現行公務人員保障法設有復審與申訴程序，復審以行政處分為要件，不服復審決定者，得向行政法院提起訴訟。惟按大法官解釋以及實務見解，目前唯有「改變身分」、「公法上財產請求」和「於服公職權利有重大影響」三種情況，才能成立行政處分，明顯侷限於服公職基本權。而且再看看公務人員保障法第2章所規定的實體保障項目，也同樣如此。因此，嚴格來說，我們似乎只是從特別權力關係邁入基礎與經營關係罷了。有鑑於此，本篇論文希望全面性地觀察公務人員的憲法權利，看看服公職以外的權利有沒有可能，以及是如何在公共職場上發生效果的。並且以美國憲法的理論與實務為借鏡對象，於每個章節都以台美對照呈現。在切入各個憲法權利之前，有必要先就公務人員的法律關係做個定位。換句話說，就是對所謂公法上的職務關係，或者特別法律關係做個定位，探討其之所以特別的緣由。就此，本文先在第一章以部門憲法的觀點，把我國公務人員制度的演進做個說明，同時就我國特別權力關係的演進和美國所謂特權理論的變遷做個比較整理，希望從中能導出公務人員制度的基本原則，作為後續操作各個憲法權利的基礎。接著，在第二章就作為雙方法律關係基礎的工作保障，也就是我們的服公職基本權加以說明。尤其我們從釋字第491號解釋起，已經強調事前程序保障。就此，美國是個強調正當法律程序的國家，其保障體制最有參考價值。再來，在第三章我們就公務人員的表意（言論）自由加以說明。並且以比較敏感的政治性言論和批判性言論為主。就此，美國都發展得比我們早很多，其參考價值當然也不言可喻。接下來，我們在第四章說明公務人員的隱私權，尤其職場上的資訊隱私權。就此，包括所謂隱私的合理期待如何適用於公共職場，還有當公務人員有違失嫌疑時，行政機關進行內部調查必須遵守何等憲法界限；以及，當公務人員沒有違失嫌疑時，行政機關為了人事行政需要或者為了確保值勤狀態，都可能需要蒐集公務人員的資訊，其憲法界限又如何呢？再接下來，我們在第五章探討公務人員的平等權。包括平等的司法審查模式、審查基準，以及為了排除公務人員遭到歧視待遇，現行法律還有行政救濟途徑有什麼該調整的地方，本章以美國體制來凸顯其中的不合理，並且尋求改善之道。接著，我們在第六章說明公務人員的其他自由利益，包括居住自由、生育自由、服裝儀容自由等等，主要以美國判例為背景。最後，在第七章做個結論，歸納美國在人事管理這個環節上的司法審查有哪些地方值得我們借鑑，同時在可能範圍內提出立法建議。
"第一章 法治國家的公務人員 1
第一節 我國的公務人員憲法 3
壹、概說 3
貳、憲法規定的彙整 4
一、基本權利區塊 4
二、政府體制區塊 4
三、基本國策區塊 5
參、公務人員管理的憲法架構 5
一、考試權獨立 5
（一）、考試權獨立的入憲歷程 5
1、考試權獨立的創設背景—清末、民初的特殊國情 5
2、軍政時期試行未果；訓政時期不斷擴張 7
（1）、考試院的成立 7
（2）、考試院職權的擴張 8
（3）、人事一條鞭的建制 8
3、制憲過程國共兩黨持續角力 9
（二）、考試院職權在行憲後的演化 10
1、考試院職能不彰，行政院設置人事行政局 10
2、增修條文賦予行政部門人事行政權；考試院設置保訓會 12
（1）、人事行政局取得合法地位 12
A、所謂「法制事項」，是否包括抽象規則的發佈？ 13
B、法律提案權的相關問題 14
（A）、法律提案權與公務人員任免等事項的執行權 14
（B）、法律提案權與覆議權 14
（2）、考試院設置公務人員保障暨培訓委員會 15
二、監察院職司彈劾；司法院職司懲戒 17
（一）、概說 17
（二）、公務員彈劾與懲戒制度的沿革 18
1、制憲前的公務員彈劾與懲戒制度 18
2、行憲後的公務員彈劾與懲戒制度 20
（1）、行憲初期 20
（2）、公務員懲戒法遲遲無法修正 21
（三）、懲戒懲處雙軌並行 22
1、概說—懲處向來於法有據 22
2、考績免職的演進—增訂不定期（專案）考績免職 23
3、關鍵性的大法官解釋 23
（1）、釋字第243號 23
A、容許行政訴訟 23
B、專案考績免職違憲 23
（2）、釋字第298號 24
A、變更解釋：專案考績免職合憲 24
B、補充解釋：行政訴訟做為過渡的救濟途徑 25
（3）、釋字第491號 25
A、專案考績免職合憲 25
B、免職必須適用法律保留與正當法律程序原則 25
（4）、釋字第583號解釋 26
4、小結 26
（1）、專案考績、年終考績免職應予區分 26
（2）、修法商榷 27
三、總統的文官任免權與行政院的公務人員管理權 27
（一）、總統的文官任免權 27
1、任命部分 27
2、免職部分 28
3、小結 28
（二）、行政院的公務人員管理權 29
1、人事行政局暨所屬人事管理機關 29
2、考績委員會 30
3、政風機構 30
四、小結 31
肆、公務人員關係的憲法變遷－特別權力關係的興衰 33
一、特別權力關係理論的興盛 33
二、特別權力關係理論的衰退與修正 33
（一）、行政爭訟 34
（二）、法律保留、明確性原則 36
（三）、正當法律程序原則 37
（四）、小結 38
伍、公務人員管理的基本原則 38
一、概說 38
二、自行建立指導原則 40
三、直接引用德國基本法第33條第5項的解釋成果 40
四、小結 41
（一）、國內實況 41
（二）、本文補充解釋－效率（能）原則 42
1、效率原則根據何在？ 42
2、效率原則如何在政府組織上展現 43
（1）、現階行政組織法－組織僵化，政府效率（能）低落 43
（2）、效率原則展現在政府組織鬆綁、再造，乃至於企業化上 44
（3）、效率原則展現在人事改制上－行政法人作為例子 45
3、小結 46
第二節 美國的公務人員憲法 46
壹、概說 46
貳、特權理論（doctrine of privilege）之變遷 47
一、特權理論之興盛－個人權利的否定時期（Private sector vision） 47
二、特權理論之修正 48
（一）、個人權利時期（Individual right vision） 48
（二）、融合時期（Public Service vision） 49
三、小結 51
第三節 本章結論：公務人員基本權利之理論結構 52
一、公務人員制度之基本原則作為基本權利之特別限制依據 52
二、公務人員制度之基本原則的具體內涵 54
三、憲法操作太拘泥在服公職基本權了 56
第二章 公務人員的工作保障 58
第一節 我國公務人員的服公職基本權 60
壹、概說 60
貳、憲法第18條的權利態樣 60
一、學說 60
（一）、甲說： 60
（二）、乙說 : 60
二、大法官解釋暨相關轉折 61
（一）、釋字第546號解釋以前 61
1、大法官解釋： 61
2、公職人員選舉罷免法修正 62
（二）、釋字第546號解釋以後 62
三、本文看法：應考試基本權沒有必要單獨規定 62
參、服公職基本權的操作現況 64
一、大法官在公務人員權利保障上的憲法操作 64
（一）、實體保障的憲法基礎 64
1、早期：模糊帶過 64
2、中期：短暫分殊 65
3、近期：漸趨集中 65
（1）、釋字第491號解釋 65
（2）、釋字第575號解釋 65
（3）、釋字第583、605和611號解釋 66
4、最近：再度走向分殊 ? 66
（二）、事前行政程序的憲法基礎 66
1、事前行政程序的憲法基礎何在？ 66
2、公務人員是否享有主觀的程序請求權，或者程序基本權？ 67
（1）、問題所在： 67
（2）、本文看法：公務人員享有主觀的程序基本權 68
3、人事行政程序的基本內涵 68
（1）、概說 68
（2）、行政程序法第3條第3項第7款作何解釋？ 69
A、學說分陳 69
B、實務：行政程序法第3條第3項第7款限於沒有重大影響之處分 70
二、服公職基本權的保障內容 71
（一）、服公職基本權的效力（保障功能） 71
1、分享功能 71
2、制度性保障功能 72
（二）、服公職基本權的保障範圍： 73
1、身分 73
（1）、官等、職等 74
（2）、高資低用、法官免兼庭長 75
2、財產 75
3、於服公職權利有重大影響者 75
（三）、公務人員保障案件之現況整理 76
肆、本節結論 78
第二節 美國公務人員的工作保障暨正當程序 79
壹、概說 79
貳、公共就業上的財產利益（Property Interests in Public Employment） 80
一、財產利益在公共就業上獲得承認 80
二、期待（財產利益）的來源形形色色 82
（一）、Perry v. Sindermann, 1972 82
（二）、Bishop v. Wood, 1976 83
（三）、Cleveland Board of Education v. Loudermill, 1985 84
三、小結：創設／剝奪二分；法院依程序條款，審查有無財產利益 84
參、程序上的正當程序（Procedural Due Process） 85
一、指標性判決 85
（一）、Arnett v. Kennedy, 1974 85
（二）、Cleveland Board of Education v. Loudermill, 1985 87
二、不利益處分（adverse action）的作成程序 87
（一）、不利益處分的種類： 88
（二）、不利益處分的作成程序： 88
三、小結－人事行政程序要比外部行政程序簡略 89
（一）、司法判決所體現的人事行政程序 89
（二）、法律所體現的人事行政程序 92
第三節 本章結論 92
壹、總說 92
貳、人事行政程序的基本內涵 93
一、程序基本權和行政效率（能）的關連性 94
二、程序基本權和行政效率在外部行政上的平衡點 95
三、程序基本權和行政效率在人事行政上的平衡點有異於外部行政 96
四、免職作成程序應該對比行政罰法 97
第三章 公務人員的表意自由 98
第一節 我國公務人員的表意自由 100
壹、概說 100
貳、政治性表意 101
一、序言 101
二、公懲會議決 102
（一）、96年度鑑字第10972號議決—參加示威遊行 102
（二）、88年度鑑字第8812號、再審字第970號議決—站台助選 103
（三）、68年度鑑字第5016號 104
三、公務人員行政中立法 104
（一）、適用對象 104
（二）、公務人員在政治活動上的限制 106
1、不得在特定時間、場所從事特定行為 107
2、不得利用職務上之權力、機會或方法從事特定行為 107
3、不得於職務外從事特定行為 108
（三）、禁止長官政治施壓於前、利用人事處分報復於後 114
四、合憲性分析 115
參、批判性言論 118
一、揭發弊端（檢舉貪污瀆職） 119
二、批判性言論 119
（一）、批評政府、政策或者發表不同意見 120
1、公懲會議決 120
（1）、98年度鑑字第11520號、98年度再審字第1662號 120
（2）、96年度鑑字第10972號 121
（3）、50年鑑字第2652號 122
（4）、44年鑑字第1902號 122
2、保訓會再申訴決定 122
（1）、95公申決字第0086號 122
（2）、90公申決字第0073號 123
（二）、批評長官或者同事 124
1、公懲會議決 124
（1）、90年度鑑字第9391號、90年度再審字第1170號 124
2、保訓會決定 125
（1）、復審決定 125
A、93公審決字第0028號決定 125
（2）、再申訴決定 126
A、97公申決字第0174號 126
B、94公申決字第0223號 127
C、87公申決字第0009號決定 127
（三）、揭露因職務而知悉的事 128
1、公懲會議決 128
（1）、94年度鑑字第10501號 128
（2）、93年度再審字第1378號、93年度鑑字第10234號 129
2、保訓會決定 129
（1）、93公申決字第0199號 129
（四）、案例歸納 130
（五）、合憲性分析 132
第二節 美國公務人員的言論自由（Freedom of Speech） 134
壹、概說 134
貳、政治性言論自由（Freedom of Political Speech） 134
一、禁止長官政治施壓、歧視，或者報復公務員 135
二、公務員從事政治活動的限制（Political Activity Prohibitions） 135
（一）、法令變遷 135
1、行政命令時期 135
2、赫奇法（The Hatch Act） 136
（1）、國會制定赫奇法 136
（2）、修法行動功敗垂成 137
（3）、柯林頓總統發佈行政規章，1993年版赫奇法喜獲重生 137
3、現行規定扼要 138
（1）、第一類員工不得從事： 138
（2）、第二類員工不得從事： 139
（3）、兩類員工皆得、不得從事： 139
（二）、聯邦最高法院的立場 139
1、United Public Workers of America v. Mitchell, 1947 140
2、Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers, 1973 140
三、小結 141
參、批判性言論自由（Freedom of Critical Speech） 141
一、概說 141
二、弊端揭發者保護法（Whistleblower Protection Act of 1989） 142
三、司法審查：利益平衡（三段分析）架構 144
（一）、公眾關注的事務（matters of public concern）如何拿捏？ 145
1、當公眾關注的事務參雜著個人考量時－Connick v. Myers, 1983 145
2、私下表示－Givhan v. Western Line Consolidated School, 1979 147
3、表達不當（expressed inappropriately）－Rankin判決 147
4、在公開場合使用不雅字眼 148
（二）、利益衡量－有無正當理由限制公務員言論 149
1、在實體上：法院尊重政府管理自主 149
2、在程序上：傳聞（hearsay）問題－Waters v. Churchill, 1994 149
四、Garcetti v. Ceballos, 2006－改寫利益平衡模式！？ 151
（一）、事發經過 152
（二）、違憲審查從二階段變三階段 153
（三）、平衡原則轉趨明朗？ 153
1、法院自我克制，淡出政府營運 154
2、公共服務模式（Public Service Model）開始受到反省 155
五、小結 156
第三節 本章結論 159
第四章 公務人員的隱私權 163
第一節 我國公務人員的隱私權 165
壹、概說 165
貳、隱私權概論 166
一、隱私權在我國釋憲實務上的發展 166
（一）、釋字第293、509、535和554號解釋 166
（二）、釋字第585、586號解釋 167
（三）、釋字第603號解釋 167
二、隱私權的憲法依據與內容 168
（一）、操作問題 168
（二）、學理補充－隱私權在學理上的演進 169
（三）、小結 170
三、隱私權在立法與司法上的保障界限－隱私的合理期待 171
（一）、立法部門 171
（二）、司法部門 173
參、資訊隱私權適用到公共職場上 175
一、公共職場中的隱私的合理期待 177
（一）、案情 177
（二）、判決理由 177
1、台北地院92年度訴字第1879號判決理由第丙、參、三、（二）點： 178
2、台灣高等法院94年度上訴字第48號判決理由第一點： 180
（三）、本文見解 181
二、公務人員有違失嫌疑的調查標準 182
（一）、最高法院98年度台上字第7216號判決 184
1、判決理由第二段節錄： 184
2、本文評析 184
（1）、如何判斷內部調查所取得的證據是否合法？ 185
A、政風機構人員設置條例得否作為檢查依據？ 185
B、內部調查的手段與目的如何才算正當？ 185
（A）、釋字第535號解釋作為調整準據？ 185
（B）、行政搜索的形式要件與實質要件 187
（C）、外部調查和內部調查的差異 188
（2）、行政檢查所取得的證據在刑事訴訟上有無證據能力？ 189
（二）、行政法院裁判、保訓會決定暨公懲會議決 190
1、行政法院裁判－台北高等行政法院99年度訴字第447號裁定 190
（1）、本號裁定理由節錄： 190
（2）、公懲會98年度鑑字第11520號議決節錄： 191
（3）、小結 192
2、保訓會決定暨公懲會議決 193
（1）、保訓會決定 194
A、復審決定－94公審決字第0223號 194
B、再申訴決定－94公申決字第0163號 194
（2）、公懲會議決 195
A、96年度鑑字第10975號、85年度再審字第632號 195
B、92年度鑑字第10080號 195
（3）、小結 196
A、跟監 196
B、調閱通聯記錄 198
（A）、該作業要點是否經過合法授權？ 198
（B）、調閱依據是否位階太低？ 199
（C）、調閱規定是否符合所謂正當程序？ 199
（三）、小結 200
三、公務人員無違失嫌疑的檢查標準 202
（一）概說 202
（二）、監督檢查 203
（三）、小結 204
第二節 美國公務人員的隱私權（Right to privacy） 205
壹、概說 205
貳、隱私權的發展簡介 205
一、增修條文第4條 205
二、獨處權（Right to Be Let Alone） 206
三、隱私的區域（Zones of Privacy） 207
四、個人資訊隱私（Privacy of Personal Information） 208
參、資訊隱私權適用到公共職場上 209
一、隱私的期待（expectations of privacy）延伸到公共職場上 210
（一）、O’Conner v. Ortega, 1987 210
（二）、調降公務員的隱私期待－以電話、電腦為例 211
1、口頭&電話通話（oral & wire communications） 212
2、電子郵件&網際網路（e-mail & internet） 212
（1）、電腦通訊本質特殊 213
（2）、行政機關充分、正確遵守監督政策，便能有效降低隱私期待 213
（3）、為維護自身隱私而採取某些行動，未必能創造合理的期待 214
二、在有違失嫌疑（Suspicion of Misconduct）下搜索，適用雙叉原則 215
三、在沒有違失嫌疑時進行搜索，適用特別需要（The Special Needs） 216
（一）、Skinner v. Railway Labor Executives’ Association, 1989判決 217
（二）、National Treasury Employees Union v. Von Raab, 1989判決 218
（三）、小結：不同意見轉強？ 219
四、小結 220
第三節 本章結論 221
第五章 公務人員的平等權 224
第一節 我國公務人員的平等權 225
壹、概說 225
貳、平等保障 226
一、審查模式 226
二、審查基準 227
（一）、較為嚴格的審查基準 228
1、內涵為何？ 228
2、何時使用？ 228
（1）、當分類標準讓人疑慮時 228
（2）、當涉及特定基本權利時－受教權、參政權、訴願和訴訟權 229
（二）、合理審查基準 230
（三）、優惠性差別待遇的審查基準 230
參、平等擔任公務人員 231
一、憲法規定概述 231
二、大法官解釋整理 233
三、公務人員法 237
（一）、禁止歧視 237
（二）、優惠性差別待遇 238
1、身心障礙人士 238
（1）、申辦特考 238
（2）、定額進用 239
2、原住民族 239
（1）、申辦特考 239
（2）、比例進用 239
3、後備軍人 239
（1）、考試優待 239
（2）、轉任優待 240
（3）、上校以上軍官轉任公務人員，另有優待 240
四、行政救濟現況 240
（一）、平等審查完全依附於服公職權利有重大影響，喪失獨立性 240
（二）、特考性別設限 242
第二節 美國公務人員的平等權 242
壹、概說 242
貳、法律規定 244
一、保障平等就業機會 244
二、設立平等就業機會委員會 245
參、平等就業機會訴願程序（EEO Complaint Process） 246
一、通常程序 246
二、混合案件 248
（一）、意涵 248
（二）、審理程序 248
肆、司法審查 249
一、可疑分類（suspect classifications）－嚴格審查（strict scrutiny） 249
（一）、概說 249
（二）、非自願性實施優惠性差別待遇 250
（三）、自願實性施優惠性差別待遇 250
1、法律限制（Statutory limitations） 251
2、憲法限制（Constitutional limitations） 252
（1）、嚴格審查基準（strict scrutiny） 252
（2）、從地方到聯邦 252
（A）、地方：Wygant v. Jackson Board of Education, 1986判決 252
（B）、聯邦：Adarand Contructors v. Peña, 1995判決 253
（3）、人力多樣化（workforce diversity）可否構成重大政府利益？ 254
（四）、小結－法院態度前後擺動 255
二、非可疑分類（non-suspect）－普通審查（ordinary scrutiny） 255
三、準可疑分類（quasi-suspect）－中度審查（Intermediate scrutiny） 256
第三節 本章結論 256
第六章 公務人員的結社和其他自由 259
壹、概說 259
貳、美國公務人員的結社自由（Freedom of Association） 260
一、概說 260
二、政黨背景在人事處分中的憲法界限 260
（一）、Elrod v. Burns, 1976 260
（二）、Branti v Finkel, 1980 261
（三）、Rutan v. Republican Party of Illinois, 1990 261
（四）、小結－需要用到嚴格審查標準嗎？！ 262
三、工會保障協議（union security agreements）可能違反不結社自由 263
參、美國公務人員在公共就業上的自由利益 264
一、在公共就業上享有自由利益（Liberty Interests in Public Employment） 264
二、生產、住居和服裝儀容自由 265
（一）、生產自由－Cleveland Board of Education v. La Fleur, 1974 265
（二）、服裝儀容自由－Kelley v. Johnson, 1976 265
（三）、住居自由－McCarthy v. Philadelphia Civil Service Commission, 1976 266
三、個人名譽（good name, reputation, honor or integrity） 266
（一）、Board of Regents v. Roth, 1972 267
（二）、Paul v. Davis, 1976 267
（三）、Siegert v. Gilley, 1991 268
四、小結 268
第七章 結論－研究建議 270
壹、前言 270
貳、關於公務人員的工作保障 271
一、司法審查借鑑 271
（一）、程序密度依案件性質而定 271
（二）、事前程序可能受到事後程序影響 272
（三）、聽證須在有意義的時間，用有意義的方式 272
（四）、人事檔案問題值得重視 272
二、立法建議 273
（一）、另定公務人員不利處分之作成程序 273
（二）、修改個別公務人員法，各自明定處分後提起何種救濟程序 274
參、關於公務人員的言論自由 274
一、政治性言論 274
（一）、司法審查借鑑 274
（二）、立法建議 275
1、禁止長官政治施壓的範圍應該擴大 275
2、應該師法美國，設置特別檢察官 275
二、批判性言論 276
（一）、司法審查借鑑 276
（二）、立法建議 277
肆、關於公務人員的隱私權 277
伍、關於公務人員的平等權 278
一、司法審查借鑑 278
二、立法建議 278
陸、總結 279
一、將基本指導原則成文化，明定功績原則 279
二、明定禁止的人事措施 280
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詹文凱，隱私權之研究，台大法研所博士論文，1997年。
蔡進良，行政程序中之正當法律程序－憲法規範論，政大法研究所碩士論文，2003年4月。
劉家昆，教師申訴法制與正當法律程序，政大法研究所碩士論文，民國九十四年一月。
李炳南主編，唐士其著，美國政府與政治，台北，揚智，民國八十七年十月初版。
四、英文資料：
（一）英文書籍
CUDDIHY, WILLIAM J. THE FOURTH AMENDMENT: ORIGINS AND ORIGINAL MEANING 602-1791, Oxford Scholarship (January, 2009). |
| Description: | 博士
國立政治大學
法律學研究所
89651504
98 |
| Source URI: | http://thesis.lib.nccu.edu.tw/record/#G0896515041 |
| Data Type: | thesis |
| Appears in Collections: | [法律學系] 學位論文
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